原標題：打造基層公務員上升“雙通道”

　　日前，我國公務員制度改革又有了新的進展。2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次會議召開，會議審議了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，提出要在全國縣以下機關實施這項制度。2015年1月30日，人力資源和社會保障部、中央組織部、中央編辦、財政部、國家公務員局聯(lián)合召開電視電話會議，就這項制度的實施進行了動員部署，預計年內，該制度將在全國各地陸續(xù)鋪開。

　　縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度是提高政府社會治理能力的重要保證?？h以下機關公務員是履行政府公共管理職能、為社會直接提供公共服務的主要力量，能否對其進行有效管理，直接影響政府形象與工作效能。

　　本質是扭轉基層公務員爭擠領導職務現(xiàn)象

　　長期以來，我國公務員職務與職級聯(lián)系過于緊密，“以職定級”的色彩明顯，職務本位現(xiàn)象突出，導致公務員的職業(yè)發(fā)展事實上只有職務晉升一條通道，大家都往職務上擠，由此帶來一系列問題。縣以下機關問題尤為突出。

　　從內涵上講，公務員的職務與職級同為職位的構成要素，二者應該是相對獨立，彼此分離的關系。職務是職責、職權的統(tǒng)一。職級是職務、能力、業(yè)績以及資歷的標志。職務賦予公務員權力，但同時也規(guī)定了公務員必須承擔的責任。職級給公務員帶來物質利益，但同時也要求公務員用能力、業(yè)績以及資歷來交換。職務與職級分別滿足公務員不同的價值追求。

　　在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度，其本質就是適度分離目前職務與職級較為緊密的聯(lián)系，統(tǒng)籌考慮公務員職業(yè)發(fā)展的不同價值追求，為基層公務員打造職務晉升與職級晉升兩條不同的職業(yè)發(fā)展通道。

　　根本目的在于打破機構規(guī)格對基層公務員“壓職壓級”

　　所謂壓職壓級，是指在縣以下機關，大量公務員的職務層次被限制在科級以下，級別晉升的空間也被限制在很小的范圍內。

　　在我國的公務員體制中，沒有中央公務員和地方公務員之分，機構規(guī)格基本限定了縣以下機關公務員的職務發(fā)展空間。據(jù)統(tǒng)計，目前縣以下機關公務員占全國公務員的近60%，其中相當一部分公務員在退休之前都解決不了副科級職務。在一個縣，縣長的職務是處級正職，副縣長是處級副職，稅務局的局長是科級正職，副局長是科級副職。但一個縣能夠擔任縣長、局長的人畢竟是少數(shù)。因此，對于絕大多數(shù)公務員來說，現(xiàn)實中往往只有科員和辦事員兩個職務晉升層次。

　　至于級別晉升，縣以下機關的空間也很小。以機關科員為例，按現(xiàn)行職務與級別的對應關系，科員的級別共有二十六級至十八級九個等次。2006年4月頒布的《公務員職務與級別管理規(guī)定》規(guī)定，公務員累計五年定期考核結果為稱職以上等次的，可以在職務對應的級別范圍內晉升一個級別。假設一個科員的初始級別為二十六級，算下來，如要晉升到十八級，他至少需要四十五年時間，而四十五年之后，就算二十歲參加工作，他實際上也早已過了退休年齡。

　　在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度，其根本目的是打破機構規(guī)格對基層公務員的壓職壓級，為基層公務員開拓更加廣闊的職業(yè)發(fā)展空間。

　　核心是切實改善當前基層公務員的待遇狀況

　　壓職壓級最直接的后果就是基層公務員的待遇得不到合理的改善。根據(jù)現(xiàn)行的公務員工資制度，公務員工資主要由職務工資、級別工資、津補貼和獎金四部分構成。公務員要提高工資，主要靠晉升職務。但是通過職務晉升提高待遇，對絕大多數(shù)基層公務員來說，是不現(xiàn)實的。基層公務員晉升職務的需求與基層職務資源的稀缺，是一對永遠無法解決的矛盾。

　　在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度，就是通過相對分離職務與職級之間過于緊密的聯(lián)系，弱化職務對公務員待遇的影響，同時強化職級對待遇的決定作用。這樣一來，基層公務員也可以在不解決職務的情況下，通過晉升職級，直接改善待遇。2006年6月，人事部、財政部曾聯(lián)合印發(fā)《公務員工資制度改革實施辦法》，提出實施職級工資制的方案，公務員任職達一定年限，級別達到一定等次，考核連續(xù)五年稱職以上，就可以執(zhí)行現(xiàn)任職務上一層次非領導職務的職務工資、津補貼標準以及住房、醫(yī)療等待遇。但由于種種原因，地方一直沒有落實這一政策。此次在縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度就是對2006年公務員工資制度改革方案的進一步落實。

　　必須避免制度執(zhí)行上的偏差

　　職級晉升的基本條件不能“流于形式”。在縣級以下機關推行公務員職務與職級并行制度的關鍵，是建立科學完善的職級晉升制度。只有建立科學完善的職級晉升制度，保證職級晉升的客觀公正，職級才能真正成為公務員職業(yè)發(fā)展的一條通道。建立客觀公正的職級晉升制度，首先必須嚴格遵守職級晉升的基本條件。本次改革為縣以下機關公務員設置了5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級，并規(guī)定了職級晉升的基本條件，如晉升副科級須任科員級或科員滿12年，級別達到二十三級，任職年限還可以根據(jù)任現(xiàn)職期間的年度考核成績適當縮短或延長。職級晉升的基本條件也是職級晉升的基本要求，任何職級晉升必須在滿足基本要求的前提之下才有可能。職級晉升的基本要求不能變通，更不能流于形式。

　　改善基層公務員待遇不能搞“公共福利”。在縣級以下機關建立職務與職級并行制度，其核心是為了改善基層公務員待遇不公平的狀況，使那些在現(xiàn)實中沒有多大職務晉升空間的基層公務員，也可以通過職級晉升獲得合理的待遇和尊嚴。但是，機會平等并不代表平均主義，改善待遇也不是“吃大鍋飯”?；鶎庸珓諉T的職級晉升與待遇改善必須堅持德才兼?zhèn)?、以德為先、注重工作實績、體現(xiàn)個人資歷的基本原則，保證職級晉升具有適度的競爭性，沒有競爭的晉升難以產生持續(xù)的激勵效果。因此，對于那些已經達到規(guī)定任職年限和級別條件的公務員，也要對其德才表現(xiàn)和工作實績進行測評考核，使職級晉升和待遇改善與公務員日常工作的努力程度、工作業(yè)績真正掛鉤。如果無論干多干少、干好干壞，都不影響其晉升，就無法排除有些公務員會挖空心思找關系，鉆空子，把過去的“跑官”變成現(xiàn)在的“跑級”，最終“劣幣驅逐良幣”，破壞職級晉升與待遇改善的公平性。

　　職級晉升過程不能“暗箱操作”。職級晉升必須保證晉升過程的透明公開。過程的透明公開是加強對職級晉升社會監(jiān)督的有效途徑，也是確保職級晉升嚴肅性的重要手段。